— Energiaan poikkeuksellisen merkittävä yhteiskunnallinen asema houkuttelee valvontaan ja sääntelyyn, toteaa Energiateollisuus ry:n sähkökauppajohtaja Pekka Salomaa.

Energia-ala on kolmen päätoimialan kokonaisuus. Sähkönjakelu, sähkön tuotanto ja myynti sekä kaukolämpöliiketoiminta kattavat lähes kaiken, mitä energia-alalla tehdään. Jokaisen päätoimialan tekemisiä säännellään, mutta keinot ja sääntelyn laajuus ovat hyvin erilaisia.

Kaikkein tiukimmin ja yksityiskohtaisimmin säädellään sähkönjakelua — sähköverkkoliiketoimintaa. Syynä on se, että sähkömarkkinoiden avaamisen yhteydessä sähkönjakelusta muodostettiin luvanvaraista monopolitoimintaa. Sähköverkkoyhtiöiden sääntely perustuu erillislainsäädäntöön, jonka koura ulottuu aina yritysten taloudelliseen toimintaan asti, esimerkiksi palveluiden hinnoitteluun ja investointeihin.

Sähkön tuotanto ja myynti taas ovat kilpailtuja toimialoja. Kilpailtujen toimintojen regulaatio on väljempää ja vähemmän yksityiskohtaista kuin monopolitoimintojen. Tästä huolimatta energia-alan kilpailluilla alueilla on runsaasti toimialakohtaista ohjausta, jota muilla teollisuustoimialoilla ei ole.

Kaukolämpöala on kolmesta päätoimialasta vähiten säännelty. Kaukolämpöyrityksillä on tosin joissakin tapauksissa määräävä markkina-asema kaukolämpöverkkoon liittyneisiin asiakkaisiin nähden. Tämän on aikanaan myös Kilpailuvirasto todennut. Määräävää markkina-asemaa ei saa käyttää väärin, esimerkiksi hinnoittelussa. Kaukolämpöalan yritysten valvonta hoidetaan samalla tavalla kuin muillakin teollisuustoimialoilla — yleisen kilpailulainsäädännön puitteissa. Toimialakohtaista lainsäädäntöä on vain nimeksi.

Merkittävin kaukolämmön tuotantoa ohjaava toimialakohtainen sääntely on polttoaineverotus — tosin samanlaista veroa pääsevät maksamaan muutkin polttoaineita käyttävät toimialat. Päästökauppa ohjaa myös kaukolämmön tuottajien toimia, mutta yhtä lailla se ohjaa sähköntuottajia ja muidenkin teollisuustoimialan tekemisiä. Kaukolämmön laskutukseen liittyy myös vähäisempää toimialakohtaista sääntelyä.

Poikkeuksellisen tärkeä asema

Miksi energia-alalle on räätälöity muita teollisuustoimialoja enemmän toimialakohtaista sääntelyä? Tämän tietää Energiateollisuus ry:n sähkökauppajohtaja Pekka Salomaa.

— Energian merkittävä yhteiskunnallinen asema houkuttelee laajaan ohjaukseen.

Salomaan mielestä energia-alan ohjauksessa korostuvat erityisesti poliittiset tavoitteet. Päättäjiä kiinnostaa esimerkiksi energian saatavuus kaikissa olosuhteissa — myös poikkeuksellisissa olosuhteissa. Energian tuotanto ja käyttö aiheuttavat myös ympäristövaikutuksia, joihin halutaan vaikuttaa politiikkatoimilla. Suomi on valtiona esimerkiksi sitoutunut vähentämään hiilidioksidipäästöjä osana kansainvälistä ilmastopolitiikkaa. Koska lupaus sitoo päättäjiä ja koska energiantuotanto aiheuttaa suurimman osan suomalaisista hiilidioksidipäästöistä, on luonnollista, että päättäjät ovat asiasta kiinnostuneita.

— Ohjauksen taso, laajuus ja muodot heijastavat kuitenkin kulloinkin yhteiskunnassa vallitsevia arvoja ja poliittisia suuntauksia, Salomaa muistuttaa.

Salomaan mielestä Euroopan unionin päästökauppa on hyvä esimerkki ohjauksesta. Päättäjät asettavat arvojen pohjalta tavoitteita.

— Päästökauppa on markkinaehtoista ohjausta. Se ei puutu yritysten teknisiin valintoihin tai yksityiskohtiin, vaan antaa yrityksille mahdollisuuden tehdä omia valintoja. Päättäjien kannalta taas olennaisinta on saada hiilidioksidipäästöt laskuun.

Jossain muussa ajassa ja jossain muunlaisessa tilanteessa päästöjen vähentämisen keinoiksi olisi voinut valikoitua esimerkiksi hiilidioksidivero, kiellot tai muut määräykset, joiden vaikutukset olisivat olleet erilaiset kuin päästökaupan.

Salomaa huomauttaa, että lainsäädäntöön perustuva ohjaus voi olla parhaimmillaan hyvinkin onnistunutta.

— Toimiva ohjaus mahdollistaa yritysten välisen kilpailun, parantaa toiminnan tehokkuutta ja pitää tuotteiden hinnat kilpailukykyisinä. Samalla ohjaus tuottaa sitä kaivattua hyvää, eli esimerkiksi päästöjen vähenemistä.

Monta erilaista veroa

Suomessa energia-alalle on säädetty monta toimialakohtaista veroa. Myös verot ovat sääntelyä, koska jokainen vero nostaa jonkun asian tai tuotannontekijän hintaa. Kun tuotannontekijän hinta nousee riittävästi, pakottaa tämä yrityksen etsimään korvaavan edullisemman tuotannontekijän. Valtiontalouden kannalta verot taas ovat tapa hankkia rahaa valtion kassaan.

Fiskaalisen veron ja ohjaavan veron ero voi olla kuitenkin häilyvä. Puhtaasti fiskaalista veroa voidaan perustella sen positiivisilla ohjausvaikutuksia ja päinvastoin — vastaus riippuu siitä, keneltä sitä kysytään. Vero voi myös muuttua ohjaavasta verosta puhtaasti fiskaaliseksi veroksi ajan saatossa. Näin on tapahtunut esimerkiksi sähköverolle, jonka alkuperäinen tarkoitus oli hillitä sähkönkäyttöä — nyt vero tuottaa ensisijaisesti rahaa valtion kassaan. Nykyisin sähkön käyttöä ei verotuksen avulla tarvitse hillitä, kun tavoitteena on korvata esimerkiksi fossiilisten polttoaineiden käyttöä teollisuudessa ja liikenteessä vähäpäästöisellä sähköllä.

Voimalaitosten kiinteistövero on hyvä esimerkki puhtaasta toimialaverosta. Voimalaitosten kiinteistövero on korkeampi kuin tavanomainen kiinteistövero. Se koskee pelkkää sähköä tai pääasiassa sähköä tuottavia laitoksia, kuten ydinvoimalaitoksia, tuulivoimalaitoksia ja vesivoimalaitoksia. Enimmäkseen lämpöä tuottavilta sähkön ja lämmön yhteistuotantolaitoksilta (CHP) tai pelkkää kaukolämpöä tuottavat laitoksilta ei peritä korkeaa voimalaitosten kiinteistöveroa.

Voimalaitosten kiinteistövero on fiskaalinen — se ei ohjaa voimalaitosten rakentamispäätöksiä tai voimalaitosten toimintaa, korkeintaan rankaisee jälkikäteen omistajia siitä, että tullut rakennettua vesivoimalaitos tai ydinvoimalaitos. Sähköä tuottavan voimayhtiön kannalta vero on kuitenkin ylimääräinen kustannus.

Voimalaitosten polttoaineiden käytöstä taas maksetaan veroa lämmöntuotannon osalta niiden energia- ja hiilisisällön perusteella. Nestemäisten polttoaineiden valmistevero on samankaltainen. Myös voimalaitoksissa poltettavasta turpeesta maksetaan veroa. Eikä tässä vielä kaikki: kaikesta Suomessa käytetystä sähköstä maksetaan sähköveroa. Tosin energiaintensiiviselle teollisuudelle tämä korvataan sähköveron palautuksina.

Energia-alalla on käytössä myös veroluonteisia maksuja, joiden maksamisesta ei voi kieltäytyä. Esimerkiksi ydinvoimayhtiöiltä kerätään ydinturvallisuusmaksuja, joilla rahoitetaan alan tutkimustoimintaa ja varmistetaan viranomaisten asiantuntemuksen säilyminen Suomessa. Vesivoimalaitosten omistajat taas maksavat pakollisia kalatalousmaksuja, joiden tuotoilla hoidetaan kalakantoja.

Hallintokustannuksilla on hintansa

Verojen ja maksujen lisäksi sääntely aiheuttaa energiayrityksille ylimääräistä työtä, eli hallinnollisia kustannuksia. Esimerkiksi energiatehokkuusdirektiivi pakottaa sähkön vähittäismyyjän toimittamaan jokaiselle asiakkaalle kerran vuodessa raportin asiakkaan energian käytöstä — tyypillisesti postin kantamana kirjeenä.

Viranomainen voi myös puuttua siihen, millä tavalla sähkölasku lähetetään asiakkaalle. Viranomaisen mielestä kirjeenä lähetetystä paperisesta sähkölaskusta ei voi vaatia korkeampaa hintaa kuin sähköisesti lähetetystä laskusta. Tällainen sääntely ei anna mahdollisuutta kannustaa asiakkaita valitsemaan sähköistä laskutusta, joka aiheuttaisi vähemmän kustannuksia kuin paperisten laskujen lähettely.

Energia-alalla on laskettu, että erilaiset hallinnolliset kustannukset ovat kolminkertaistuneet viimeisten kymmenen vuoden aikana. Kaikki kustannukset siirtyvät lopulta energiapalveluiden hintoihin. Salomaan mielestä sääntelyn politiikkahyötyjä ja kustannuksia olisikin syytä tarkastella nykyistä syvällisemmin.

Ongelmia aiheuttaa myös saman asian ohjaaminen useammalla eri tavalla. Päällekkäinen ohjaaminen syö tehoja, jolloin tavoitteita ei välttämättä saavuteta tai niistä toteutuu vain osa.

— Kun päästökauppa on valittu keinoksi vähentää sähköntuotannon hiilidioksidipäästöjä, ei samaa asiaa tarvitse enää ohjata syöttötariffitukien avulla. Sähköverkkoliiketoiminnan ohjauksessa taas pitäisi osata nähdä se, kannustavatko valitut ohjauskeinot yrityksiä investoimaan sähköverkkoihin. Äärimmillään verkot voivat ajautua ohjauksen vaikutuksesta rapakuntoon ja toisessa ääripäässä ohjaus johtaa yli-investointeihin.

Energiatoimiala muuttuu myös nopeasti. Kykeneekö toimialan ohjaus taittumaan ketterästi ja dynaamisesti uusiin olosuhteisiin? Esimerkiksi aurinkosähköjärjestelmien nopea yleistyminen voi helposti jäädä huomiotta sähköverkkojen kehittämisessä.

Yhtenäinen säätely ei ole realismia

Euroopan unionin tavoitteena on yhteiset ja yhteneväiset energiamarkkinat. Ainakin teoriassa yhteismarkkinoilla toimitaan samanlaisilla pelisäännöillä. Tarkoittaako tämä myös sitä, että eurooppalaista energia-alaa ohjaavat tulevaisuudessa myös samanlaiset säädökset?

— Ei. Täysin yhteneväinen sääntely EU:n energiamarkkinoilla ei ole tulevaisuudessakaan realismia. Säädöksiä ja pelisääntöjä harmonisoidaan, mutta kansallista pelivaraa jää tämänkin jälkeen, Salomaa huomauttaa.

Salomaa ennustaa, että tulevaisuudessa Euroopan unionin jäsenmaat voivat sopia monista kilpailua koskevista yhteisistä säännöistä, esimerkiksi kilpailuoikeudessa. Tämän jälkeen jäsenmaat ryhtyvät kuitenkin kilpailemaan investoinneista muilla keinoilla.

— Esimerkiksi Norja ja Ruotsi sopivat aikoinaan yhteisestä sähkösertifikaattijärjestelmästä. Näin tehtiin ja yhteisistä pelisäännöistä sovittiin, mutta Ruotsin kansalliset päätökset mm. kaavoituksesta ja kantaverkkotariffeista tekivät Ruotsista investoijien kannalta Norjaa houkuttelevamman alueen. Tämän jälkeen uudet tuulivoimainvestoinnit ohjautuivat lähes kokonaan Ruotsiin, Salomaa kertoo.

Salomaa ei usko, että päättäjien halu ohjata energiatoimialan yrityksiä vähenee. Ohjauksessa päästöttömyys pitää pintansa vielä pitkään — se todennäköisesti korostuu entisestään, kun kansainvälinen ilmastopolitiikka terävöityy. Samalla sähköä käytetään kaikissa kansakuntien toimissa yhä enemmän.

— Myös valtioiden halu kerätä rahaa verojen avulla säilyy. Olennaista on miettiä kunnolla uusien sääntöjen vaikutukset.

Energia-alan sääntelystä keskustellaan World Energy Counsilin seminaarissa Tampereella 25.10.2018.

KAINALOSSA

Verkkoliiketoiminta — Suomen valvotuin

Monopolissa toimiva jakeluverkkoliiketoiminta on Suomen tarkimmin valvottu toimiala. Valvova silmä ulottuu myös yritysten taloudelliseen toimintaan — tuotteiden hinnoitteluun ja investointeihin. Erityisen tarkasti seurataan yritysten liiketoiminnan tuottojen muodostumista.

Taustalla vaikuttaa erillislainsäädäntö — sähkömarkkinalaki. Lain noudattamista taas valvoo energia-alaan erikoistunut viranomainen — Energiavirasto. Näin tarkasti valvotulla toimialalla yritysten liikkumavara on kapea. Järjestelyillä on haluttu turvata ennen kaikkea sähköasiakkaiden asema. Tavoitteena on myös sähköverkkojen kehittäminen yhteiskunnan tarpeiden mukaisesti.

Sähköverkkotoiminta on aina luvanvaraista. Ylihinnoittelu tai ylisuurten tuottojen kerääminen ei ole mahdollista, koska viranomainen määrittelee siirtohinnoilla kerättävälle tulolle katon. Mahdolliset ylituotot on palautettava asiakkaille.

Tästä huolimatta moni lain kirjainta tarkasti noudattava siirtohintojen korotusilmoitus näyttää aiheuttavan mediamylläkän. Viranomainen kykenee kuitenkin helposti toteamaan sen, ovatko hinnankorotukset asianmukaisia vai eivät. Myös poliitikot näyttävät kuuntelevan herkällä korvalla kansalaisten reaktioita — jakeluverkkoliiketoimintaa säätelevää lainsäädäntöä on jo ehditty muuttaa pariin otteeseen.

Jakeluverkkotoiminnan säätelyn seurauksena suomalaisiin sähköverkkoihin investoidaan lähes yhdeksän miljardia euroa vuosien 2014–2028 välisenä aikana. Investoinnit parantavat sähköverkkojen säänkestävyyttä ja lisäävät sähköverkkojen toimitusvarmuutta. Investointien aiheuttamat kustannukset taas kerätään siirtomaksuina sähköverkon käyttäjiltä. Investointien osuus siirtomaksuista on Suomessa keskimäärin 54 prosenttia. Alueelliset erot ovat kuitenkin suuria erityisesti kaupunkien ja maaseudun välillä.

teksti Petri Sallinen / kuvat Scanstockphoto